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专家谈《野生动物保护法》修订:立法要兼顾长远和现实 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 使用道具 楼主  发表于: 2016-04-20

专家谈《野生动物保护法》修订:立法要兼顾长远和现实

常纪文

2016年04月20日10:08  来源:中国环境报  手机看新闻

原标题:立法要兼顾长远和现实 《野生动物保护法》修改工作本月即将进入二审,其中社会各方关注的热点问题相对集中,主要是和开发利用或人工繁育野生动物有关。这实际上不仅反映了不同利益方的较量,更反映了不同价值观在社会转型期的冲突。要解决这个问题,必须要有新的视野和方法。

立法目的的修改,要既不忘最早立法时保护生态环境的初衷,也不脱离当下的现实在立法目的方面,《野生动物保护法》是一部动物福利立法,还是一部基于生态多样性与生态平衡的环境保护立法?抑或两者都有?这需要在法律第1条之中予以澄清。

这部法律于上世纪80年代制定时,动物福利在国内还没引起人们关注,国外的关注也处于初级阶段,因此该法当时的主调不可能是动物福利保护法,更不可能是动物权利保护法,只能是基于野生动物保护的生态保护法。但随着社会的发展,这部法律需要兼顾保护动物的福利,现行法规定的鼓励开发利用野生动物及其相关措施肯定要废止。在本人建议下,一审稿第1条把原来的“鼓励开发利用野生动物”修改为“规范野生动物资源利用”。一些人对此有两个误解:

其一,认为“规范”一词就是想通过规范化来保留野生动物养殖行为。实际上,随着人类文明的不断发展,“规范”就是限制和逐步禁止。如果提“禁止”,立法修改根本不可能通过;如果提“限制”,也会遭到反对。而提“规范”二字,就是希望规范开发利用野生动物的行为,并可以在具体的条文中做出限制甚至禁止性规定。其二,一审稿中有很多地方提及“利用”二字,次数比以前多,很多非法律人士对此提出批评,认为立法是在鼓励利用。其实,限制或禁止的规定多一些,是立法进步的表现。不能用词语出现的次数多少来评判立法的好坏,而是要看立法的意图是限制还是鼓励。

既然动保界对“规范”二字反应强烈,建议把二审稿中第1条修改为:“为了维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设,针对野生动物的野外保护和人力控制下野生动物的福利保护,制定本法。”其中,针对人力控制下的野生动物,可以在第2条中规定:“本法所称人力控制下的野生动物,包括被救助的野生动物、以公益为目的圈养的野生动物和严格限制条件下的商业圈养动物。”这种直接体现立法目的方法,既不忘最早立法时保护生态环境的初衷,也不脱离人类文明发展的现实;既体现立法目的的层次性,也规避了“开发利用”一词。“野生动物”法律概念要进行修改,确定难以驯化的动物,无论过多少代,都属于野生动物

在法律概念方面,什么是野生动物?目前仍有很大的争议,一审稿因为难以解决,回避了这一难题。有的人认为,圈养黑熊、老虎等到了子二代,就应当属于农场或者经济动物,可以考虑由农业部门监管。而有的人则认为,对于一些品种的动物,实际上是难以驯化的,无论过多少代,都属于野生动物。我认为第二种观点可取,建议二审稿第2条第2款的后边增补以下内容:“对于属于CITES公约附录一和附录二中的野生动物,无论过多少子代,都属于野生动物。其他野生动物的子代归属问题,由国家野生动物保护主管部门根据科学评估,予以确定。”这样,虎、狮、熊等无论过多少子代,都属于野生动物。事实上,这些动物也的确是难以驯服的。

结合现实情况,并根据现阶段社会可接受度,最大程度保护野生动物的福利此次法律修改,有人提出,这部法律能否只规定如何保护野生动物、保护生态,不涉及开发利用野生动物,而让其他的法律法规专门规范开发利用野生动物的行为?

对此,有人予以反对。我认为,从人类文明发展的角度看,野生动物本应当生活在野外,鼓励开发利用是不对的,但法律不只是代表动保人士价值观和利益的法律,目前也不可能全部禁止已经存在的野生动物开发利用行为。人工繁育野生动物是一个现实存在的问题,不容回避。对此,我建议在现代动物福利保护思想的指引下,结合现实情况,最低程度保留野生动物开发利用的条款,并根据现阶段的社会可接受度,最大程度保护野生动物的福利,让受保护的野生动物,无论是种类和数量越来越多。

为此,二审稿中第4条中的“国家对野生动物实行保护优先、合理利用、严格监管的原则”需要修改,建议改为“国家对野生动物实行保护优先、严格限制利用和依法监管的原则”。同时,建议该条增设一款作为第二款,规定:“对于属于CITES公约附录一和附录二中的野生动物,本法修改前未发放驯养繁殖许可的,禁止商业性人工繁育;本法修改前已进行非法商业性驯养繁殖的动物种类,禁止商业性人工繁育;本法修改前已准许商业性驯养繁殖的种类,予以严格限制和规范;药物替代等条件具备时,国家野生动物保护主管部门应禁止一些种类野生动物的商业性人工繁育。”另外,再增设一款作为第三款:“禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式利用野生动物。”这一总则性的规定,有利于与第27条规定的各种隐形动物福利标准和“不得虐待野生动物”,与第30条规定的“利用野生动物及其制品,应当遵守法律法规和国家有关规定,不得违反公序良俗”等分则性的规定相呼应。充实了内容的第2条,可以防止国家重点保护的野生动物不被滥用,也为目前的野生动物养殖户指明了产业转型方向。

此外,此次法律修改,能否规定“建立逐步淘汰驯养国家重点保护野生动物的计划”?如果能,可以建立允许驯养养殖的野生动物清单和定期评估的机制,以逐步减少允许人工繁育的动物种类和数量。不仅要保护野外野生动物的栖息环境,也要保护处于人力控制下的野生动物

在基本格调方面,有两个方面值得研究:一是《野生动物保护法》的修改是强调人类的利益,还是强调动物福利甚至动物权利?二是治理格局的格调,是否需要进一步发挥社会组织和个人的作用?目前,无论是在中国还是在发达国家,圈养野生动物都是一个客观存在的现实;非公益性人工繁育野生动物的现象或多或少地存在。目前立法如果难以杜绝这些现象,就应以禁止商业性人工繁育的终极目标为指引,分阶段做出符合社会发展阶段要求的最严格规定,对于商业性人工繁育野生动物予以限制。

作为发展中国家,我国目前难以全部禁止现存的野生动物人工繁育行为。那么,此次修改法律,不仅要保护野外野生动物的栖息环境,也要保护处于人力控制下的野生动物。对于后者,主要是按照国际惯例,给予符合我国国情的动物福利保护。中国特色社会主义下的动物福利理论应当是此次立法修改的基本格调。尽管如此,二审稿的一些立法规定,还是与这一思想背道而驰的,如第50条规定了给野生动物定价的行为,即“没收违法所得的,根据野生动物的保护级别和数量,处野生动物价值二倍以上五倍以下的罚款”;在附则的第60条规定了野生动物价值的评估标准和方法的制定部门,这与世界野生动物保护的潮流不一致。其实,可以针对保护动物的级别和数量,规定一个幅度,方便执法部门根据情势来把握和自由裁量。

此次修改法律,草案中本有“动物福利”一词,但一些动物保护人士认为,这是在鼓励开发利用野生动物,并予以抗议。为此,“动物福利”一词不得不从草案中删除。我认为,这是对动物福利的误解。后来,草案中分散设立了符合动物生理和心理保护需求的措施内容,隐含地体现了动物福利的人类人性发展要求。此外,在治理格局的格调方面,社会组织和个人在野生动物保护方面发挥了相当重要的作用,一些社会组织自己筹集经费,自己组织巡逻、救助和观测研究,并配合政府进行监管,弥补了政府监管和救助的不足。此次立法,对于这些积极的方面应当予以确认和巩固。

应以开明的人类中心主义,即符合我国国情的动物福利思想来统筹此次法律修改

从前期的立法争议来看,一些有宗教信仰的动物保护人士,特别是信仰不杀生的信佛者,混淆了宗教与伦理、宗教与世俗法律的不同要求,把自己的个人情感和信仰作为立法吁求,要求立即废止现实中所有的圈养野生动物行为。实际上,这些人大多属于动物权利人士。我国当代的动物保护历史时间并不长,但随着经济社会的迅速发展,中外文化交流迅猛。目前,极端的人类中心主义、相对保守的人类中心主义、相对开明的人类中心主义即动物福利主义和动物权利主义,短时间并存于转型期的当下,存在一定的矛盾,在此次法律修改中体现尤其明显。时间和发展是解决很多问题的良药,我相信,动物保护立法的思想冲突也是这样。但是立足当下,如何解决这一激烈的思想和价值观冲突问题,需要充分的政治智慧和勇气。我建议,以开明的人类中心主义,即符合我国国情的动物福利思想来统筹此次法律修改,还是可以成功的。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国社会科学院法学所教授)

(责编:蒋琪、史雅乔)

来源:http://env.people.com.cn/n1/2016/0420/c1010-28290746.html?from=timeline&isappinstalled=0

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